三个建议衔接公证司法 两会发声彰显法治情怀
----最高人民法院对十二届全国人大会议第9232号建议作出答复
公证作为国家法治的第一道防线，根本职能是预防纠纷，减少诉讼。公证与司法在本质上同根同源。黑龙江省全国人大代表高广生早在2014年就对公证在司法领域的辅助职能加以关注，并进行了深入调研。2015年3月，十二届全国人民代表大会三次会议期间，他提出了《关于我国法院系统建立非讼程序与诉讼程序相互衔接的有效机制的建议》递交全国人大，建议我国法院系统建立非讼程序与诉讼程序相互衔接的有效机制，推进社会矛盾纠纷多元化解决机制，推动形成多主体参与，多层次、多方式的立案阶段大调解格局。该建议受到最高院的高度重视。
2015年8月，哈尔滨公证处举办了第二届太阳岛公证沙龙，邀请行业领导、公证专家、资深法官、律师及教授，专题探讨了公证制度与司法制度的同根同源及有效衔接的相关问题，形成了长达万字的会议资料。在此基础上，高广生代表经过对公证领域及司法领域的长期调研，于2015年8月向全国人大常委会提交了《关于实现公证制度与司法制度有效衔接的相关建议》。
高广生代表在建议中指出，我国的司法领域已出现了诉讼爆炸的危机。2014年法院受理案件数量已高达1565.1万件，比2007年增加了将近一倍，我国司法领域案多人少的矛盾日益增强，这种后果对于中国这样一个人口大国而言将是灾难性的。我国是大陆法系国家，就大陆法系的法律原则与法治传统而言，公证制度和司法制度同根同源。因此，我国应注重在大调解格局中实现公证与法院的密切合作及有效衔接，共同服务于司法安全及法治建设。德国于2013年通过了《部分非讼管辖权移交公证人法》，立法目的在于应对德国法院系统日益增加的审理压力，维护司法的权威高效，将遗产法院关于遗产分割的职权以及部分家事案件转移给公证人，从而缓解法院的诉讼压力。
司法部及最高院对于上述建议均极为重视，司法部于2015年10月进行了答复，同时积极进行调研和试点工作，在理论和实践上进行了深入探索。最高院于2015年12月做出了答复，指出该建议直面法院案多人少的矛盾，为解决人民群众多元化司法需求开辟了更快捷的渠道，为推进我国司法体制的完善提供了重要突破口，对于我国司法体制改革具有重要意义。同时，人民法院多元化纠纷解决机制改革为公证制度与诉讼制度相衔接奠定了基础。主要表现为两个方面：一方面，人民法院非常注重运用司法维护公证的权威，维护和支持公证文书的证据效力和执行效力，支持公证的发展。另一方面，人民法院多元化纠纷解决机制改革建立起的机制为公证与诉讼的衔接奠定了基础。公证是重要的非诉纠纷解决方式之一。在司法实践中，最高人民法院在落实多元化纠纷机制改革工作中，按照试点先行，总结经验，示范效应，全面推广的思路，将这项工作落到实处。诉讼与公证制度的衔接是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，人民法院会将公证制度与诉讼制度的前期衔接作为下一步多元化纠纷解决机制的重要工作。人民法院将努力对公证从事后支持扩展到事前支持，即利用已经建立的诉讼服务中心平台，在现阶段将适合公证的，如继承、合同等案件，宣传引导当事人主动到公证机构办理公证。人民法院还将成立由最高法院牵头，司法部、中国法学会协办的诉讼与公证制度改革专项课题组，积极组织人员对国外相关制度进行调研，针对继承领域开展公证前置程序的试点，在经验积累的基础上，适时向立法机关提出立法建议。同时，扩大公证宣传，对于建议中提出的“公证制度与司法制度在继承领域实现有效衔接的五种方式”加以调研和论证，形成可操作的具体措施。
2016年1月13日，最高院司改办在黑龙江省高院召开了关于公证及司法有效衔接的人大代表座谈会。会上，最高院司改办、司法部律公司、黑龙江省高院、黑龙江省司法厅的负责同志以及律师界、公证界的代表纷纷发言，对于公证与司法有效衔接、构建多元化纠纷解决机制进行了充分肯定并提出了切实有效的建议。最高院司改办将会议成果及调研材料汇总上报，为最高院出台《人民法院深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》进行准备工作。
2016年3月，十二届全国人民代表大会四次会议期间，高广生代表又提交了《关于实现公证制度与司法制度有效衔接的建议》和《关于加强司法公正提高司法效率的建议》。高广生代表在《关于实现公证制度与司法制度有效衔接的建议》中提出我国现阶段应善加利用公证制度，充分发挥其降低诉率、培植信用体系、促进法制落实、增强民众法治信念的作为司法助手和社会治理助手的法律服务职能。同时，充分发挥公证调解和确权机制的快捷、高效、非对抗的优势，建立家事案件的识别、预防、转换、稀释、解决的多元化非讼机制，以快速修复法律关系和亲情，避免亲情的彻底割裂和家庭矛盾的激化，促进家庭和谐及社会稳定。
同时，高代表在《关于加强司法公正提高司法效率的建议》中提出建立专门的家事纠纷多元化处理机制和程序，由家事法官进行专门分工审理，在管理机制上进行单列的建议以及确定抵押权等担保物权的优先受偿权，在司法解释中确定由抵押权案件受理法院执行抵押财产用于优先受偿的建议。
上述建议受到最高院的高度重视，2016年4月12日，最高院公布了《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，自2016年4月14日起施行，规定了优先债权执行法院在特定条件下有权要求首先查封法院移送查封财产。2016年5月11日，最高院决定在全国范围内选择100家法院，自2016年6月1日起开展为期两年的家事审判方式和工作机制改革试点工作，推动建立司法力量、行政力量和社会力量相结合的新型家事纠纷综合调解解决机制，切实妥善化解家事纠纷。
在最高院及司法部的大力倡导和积极推动下，各地陆续开展公证及司法衔接的试点工作，切实发挥公证的司法辅助职能，有效提升法院的司法效能。上海市普陀公证处与上海市普陀区人民法院开展对接，在法律法规和相关规范性文件框架下就合理分流诉讼当事人、诉讼案件的公证调解、多元化纠纷解决等方面开展合作实践和研究。云南省昆明市明信公证处与昆明市官渡区人民法院建立了多元化纠纷解决机制探索服务基地。2016年以来，公证与司法衔接的试点工作陆续开展。2016年4月13日，内蒙古包头市天泽公证处在昆都仑区人民法院立案大厅建立公证服务窗口。2015年4月15日，上海市普陀区人民法院与上海市普陀区司法局举行了诉讼与公证对接签约仪式。2016年4月28日，上海市徐汇区人民法院与徐汇公证处建立了诉讼与公证对接工作室。2016年5月9日，昆明市官渡区人民法院与东骏公证处共同建立家事纠纷案件诉讼与公证对接服务点。
人民法院及公证行业开展的公证制度及司法制度有效衔接的多元化纠纷解决机制的试点及实践工作，有利于解决我国司法领域诉讼爆炸的危机，促进司法安全和社会稳定，是促进我国法治工作及司法改革发展的重大举措，有利于充分体现十三五规划中重视创新、积极促进法律共同体协作及法治社会协调发展的精神和理念，对于促进我国法治的发展与进步，综合提升司法效能，具有重要意义。
2016年6月29日，最高院出台了《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，对诉讼与公证的衔接作出专条规定：“加强与公证机构的对接。支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明，支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文书。”这是最高法院在文件中首次提出“在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务”，对指导法院与公证部门的有效衔接提供了依据。
2016年7月13日，最高院办公厅经商司法部，对于高广生代表在本届两会提出的《关于实现公证制度与司法制度有效衔接的建议》做出了详尽且具有指导意义的答复。最高院的答复中对于公证的预防性司法证明制度的本质、公证与司法的内在联系、最高院多元化纠纷解决机制改革意见中公证与司法的衔接依据、积极开展公证司法衔接实践、公证调解在家事审判中的应用以及法定公证对社会经济生活的有机调节及稳定作用等均做出了全面而深刻的阐述。答复全文如下：
最高人民法院对十二届全国人大四次会议第9232号建议的答复
高广生代表：
您提出的关于实现公证制度与司法制度有效衔接的建议收悉，经商司法部，现答复如下：
感谢您关注法院案多人少的矛盾，并为化解该矛盾连续两年提出关于“公证制度与司法制度有效衔接”的建议。咸谢您对《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发【2016】14号，以下简称《意见》）的制定所作出的贡献。
党的十八届四中全会决定指出：“发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业”。您的建议符合党的十八届四中全会精神，对健全公证体系，增强公证预防纠纷的功能，构建多元化纠纷解决体系具有重要作用。
公证与审判的关系是公证制度与司法制度有效衔接的基础。公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，是预防性司法证明制度，与司法审判活动具有内在联系，二者理念相通、功能衔接、职能互补。公证证明活动可以为司法审判活动提供裁判依据，促进审判活动依法高效进行，减少司法成本，提高司法效率；经公证的债权文书具有强制执行效力，可以不经诉讼直接成为人民法院的执行依据；司法活动中人民法院采信公证证据或将公证债权文书作为执行依据，可以充分体现公证制度的价值与功能，增强公证公信力。
一、最高法院出台《意见》，促进公证制度与审判制度的有效衔接
最高人民法院十分重视您提出的公证制度与司法制度有效街接的建议。2016年1月13日，在黑龙江省高院召开了关于公证及司法有效衔接的人大代表座谈会，与您一起研究建议的落实工作。今年上半年，我们经反复研究，将相关建议吸收至《意见》当中。《意见》对诉讼与公证的衔接作出专条规定：“加强与公证机构的对接。支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明，支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文书”。这是最高法院在文件中首次提出“在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务”，对指导法院在与公证部门的有效衔接提供了依据。
最高人民法院还将长期关注《意见》的落实工作。在《意见》发布一定时期后，最高法院还将对各地落实情况做出统一部署和督导。诉讼与公证衔接是《意见》的重要组成部分，是部署和督导的重要内容。
二、继续总结各地法院开展诉讼与公证衔接的经验
2014年底，我们在全国确定了50家多元化纠纷解决机制改革示范法院。目前，已有法院在积极开展诉讼与公证的衔接的工作．如上海市普陀区人民法院，作为最高法院确定的50家示范法院之一，与上海市普陀公证处协商拟定了对接合作协议（草案）。下一步,我们将深入了解50个示范法院的情况,将以上海市普陀区人民法院等积极开展公证与诉讼相衔接的法院作为样本进行深入研究，积极指导各地法院开展诉讼与公证的衔接工作，为下一步研究与立法提供基层样本。
三、结合家事审判改革，落实家事领域公证与诉讼的有效衔接
您在建议中提出：“在家事领域建立公证非讼程序与法院诉讼程序有效衔接机制，形成家事领域非讼与诉讼的闭环，充分发挥公证调解和确权机制的快捷、高效、非对抗式的优势，建立家事案件的识别、预防、转换、稀释、解决的多元化机制，以快速修复法律关系和亲情，避免亲情的彻底割裂和家庭矛盾的激化，防止恶性案件的发生，促进家庭和谐和社会稳定”。当前，最高人民法院正在加强家事审判改革，今年5月印发《最高人民法院关于在部分法院开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的通知》，在全国范围内选择北京市东城区人民法院等100余个法院作为家事审判试点改革法院，探索家事纠纷的专业化、社会化和人性化解决方式，依托多元化纠纷解决机制改革，建立社会广泛参与的家事纠纷多元调解机制。公证作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，下一步在家事审判改革过程中，我们将积极推动公证调解在家事审判中的作用，具体衔接流程会在下一步试点改革的推动过程中进一步研究。
四、继续研究有关公证立法等相关问题
您在建议中提到，“尽快完善公证与司法衔接的相关立法。建议借鉴德国《部分非讼管辖权移交公证人法》，将继承等领域的非讼管辖权移交给公证机构。或者将公证调解制度作为诉讼前置程序，完善民事诉讼的审前程序，以有效降低诉率，缓解法院的诉讼压力，完善多元化纠纷解决机制”。德国公证业务中有50％以上的法定公证业务，主要体现在民商立法方面，尤其是在民法典、物权法、公司法等法律中，具有较强的证明力。德国民众的法律意识较强，加上公证人丰富的遗嘱处理经验，可以使遗嘱的内容准确表达立遗嘱人的真实意愿，避免家庭纠纷，人们往往选择办理公证遗嘱。我国的民商事实体法的各项规定中，涉及公证事项的条文缺乏，法定公证事项甚少。国家通过公证制度干预社会经济生活的目的无从体现，这成为长期困扰我国公证事业发展的一大瓶颈。我国应加快建立完备的公证制度。法定公证制度作为一项重要的法律制度，在实现国家对社会经济生活的有机调节方面发挥的稳定作用不言而喻。最高人民法院会加强与司法部的联系，推动司法部向全国人大提起法定公证的立法工作。最高人民法院与司法部将继续高度重视公证在司法中的功能与优势，对您建议中关于实现公证与司法制度有效街接的建议继续调研论证，并会同相关部门研究推进有关工作，充分发挥公证制度在多元化纠纷解决机制构建和以审判为中心的诉讼制度改革中的作用。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
