法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力。必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，将“法治GDP”引入领导干部绩效考核体系。重点是抓政府依法行政考核指标的确立，确立依法行政考核指标的功能、考核主体、考核对象及原则。同时，还要增强领导干部的法律意识，这是建立“法治GDP”的关键。
法治意味着科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，从而实现国家各方面工作的法治化。法治的实质是良法之治，有法律不等于有法治，只有制定良好的法律并得到全社会一体遵行，法律能够自动运转，才可以算得上是真正意义上的法治。目前我国法律体系已经日臻完备，立法成就有目共睹。随着中国特色社会主义法律体系的形成，有法可依的问题基本上得到解决，但有法不依、执法不严、违法不究的问题显得更加突出，法律实施状况不容乐观。一方面，社会大众的法律意识有所提高，依法维权热情日益高涨。可以说，是越来越多的维权法律满足了社会公众的法治需求，而社会公众的依法维权实践客观上推动了法治进程；另一方面，公权力主体的法治观念和水平有待提高，规范和控制国家公权力的法治正在艰难推进。
当前，相当一部分行政执法机关和司法机关，处于被动应付法治要求的状态，尚没有形成主动推行法治的客观环境和制度保障。加之推行法治触及执法者的根本利益，有法不依、执法不严的现象仍然严重，与社会公众的法治热情形成了明显反差。很多“看上去很美”的法律始终难以落到实处，从而直接威胁到法治的权威。法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力。
建立“法治GDP”是保证法律实施的重要手段
如何为法治发展注入强大的动力，让法律的实施不再成为难题？仅凭公众日益高涨的维权热情显然是不够的，靠有限的司法监督也不很现实。必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，认识到由上而下的干部任命制的特殊行政体制，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，形成全新的考核体系，才能推动依法行政，真正做到有法必依、执法必严，让依法行政成为各级领导干部自主、自觉的理性行为，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。为了便于人们理解，借鉴经济GDP的概念，我们把以法治作为政绩考核标准的这类政绩评价体系称之为“法治GDP”。
我国经济发展一直依赖于政府的力量，可以称之为行政主导的经济发展模式。经济发展之所以如此迅速，关键是有一套与之相匹配的政绩考核标准，即经济GDP.作为一种习惯的思维和制度的惯性，近二三十年来，我们一直用GDP来考核各级政府和官员的政绩。在落实科学发展观的过程中，我们逐渐意识到，除了经济发展指标外，还必须有社会、文化、政治等各个方面协调发展才是合理的、科学的、可持续的。建设法治国家与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力，而包含了“法治GDP”在内的较为全面的政绩考核指标则恰恰能够提供这样的动力。将“法治GDP”引入领导干部绩效考核体系的重要作用，在于解决法治建设动力不足的问题。即在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，让各级政府和官员不再唯经济指标马首是瞻，这样的话，才能让依法行政成为理性选择，使法治的推行由被动转为主动。我们不仅希望法治成为衡量政府和官员绩效的指标之一，而且希望“法治GDP”在整个一级政府或者一级领导干部考核中占相当的权重，只有这样才能既给政府机关动力，也给它施加压力，以保证法律的认真贯彻和落实。
具体而言，就是要把推行法治、加强法治建设、严格依法行政的情况，作为各级政府机构和领导干部重要的政绩指标加以考核。法治搞得好不好，不仅仅是看制定了多少规章，还要看法律实施得好不好、司法公不公正、公务人员的法律意识是不是很强、整个社会的法治氛围如何等等；用一些具体量化、可操作、可测量的指标，比如组织依法行政学习的次数，法制机构是不是健全，工作体制机制是不是完善，依法行政的效率是否高，还有社会治安的状况、行政执法的投诉情况等等，用人民是否满意等社会公众的评价方式来评价政府的工作，从而形成对各级政府和领导干部的一种监督约束和激励，来推动各地的依法行政。
推行“法治GDP”应当从依法行政考核做起
“法治GDP”作为一项政府绩效评价制度，应当是具体的、可以操作的。就当前政府绩效考核体系建设而言，应当重点抓住政府依法行政考核指标的确立。
首先，依法行政考核指标具有以下功能：一是评价功能，能够客观反映政府及其职能部门依法行政的质量。各职能部门执法的质量如何，是否存在违法行政之处，还存在哪些问题和突出的矛盾？如何解决？这些问题不仅直接关系到法治政府的构建，而且影响到政府的形象。因此，以定量化的指标体系对各级政府以及职能部门执法的质量进行评价，以此来测量和评价政府依法行政的水平，可以对行政执法状况作出恰当、准确的评价和定位，对各地执法中存在的问题和解决途径作出科学判断。二是考核功能，可以作为考核公务人员的重要依据。通过依法行政评价，可以真实地反映公务人员的执法水平和能力。评价结论以及评价中发现的问题可以直接作为对于公务人员进行晋升奖惩的考核依据之一。三是引导功能，可以为未来依法行政工作提供指引方向。构建依法行政评价指标体系，不仅可以对现在的执法状况作出客观评价，更主要的是对政府未来的工作方向进行引导。通过指标体系的设定，为各级政府和职能部门提供具体的、可操作的规则，引导政府和职能部门向规范化的方向发展，有助于政府依法行政能力的提高。四是教育功能，可以促使公务人员转变执法观念，加强对依法行政的认识。通过依法行政评价制度，可以及时发现执法中存在的问题，督促公务人员转变落后的执法观念，加强法律、法规的学习，改进执法手段。
其次，依法行政考核指标的考核主体是特定的。确立科学的依法行政评价机制，必须克服政府行为只注重上级反应、而忽略公众感受的弊端。这就要求在评价机构的设置方面进行创新和改革，实现评估职能的适当分工和逐步社会化，在传统的政府组织的评价之外，探讨建立独立于政府的评价主体，作为政府内部评价的必要补充。依法行政评价主体的社会化的方式，实质上也就是使民意表达的渠道更加多样，民意反应更加充分。可以考虑以两种方式确定评价主体：第一种方式是采用传统的政府内部考核的方式。第二种方式则是积极探索评价主体的社会化，研究建立专业性的评价机构，以便保证评价的客观和针对性。
再次，依法行政考核指标的考核对象应当科学分类。比如，在市一级，考核对象可以分为三类：一类是市级行政管理部门具有行政处罚或行政许可职能，能以自己名义独立对外承担行政法律责任，可能成为行政复议被申请人或者行政诉讼被告。一类是市政府办事部门或者派出机构，没有行政处罚和行政许可职能，不能以自己名义独立对外承担行政法律责任，不能成为行政复议被申请人或者行政诉讼被告。还有一类是各区县政府具有行政处罚或行政许可职能，能以自己名义独立对外承担行政法律责任，可能成为行政复议被申请人或者行政诉讼被告。
最后，依法行政的考核应当坚持全面、权威、科学、可操作、动态的原则。政府依法行政评价是一项复杂的系统工程，涉及到评价指标体系的设计、评价主体的选择、评价程序的设定以及具体的评价过程操作等各个环节，其中的关键是必须设计出符合实际的、科学的评价指标体系。为此，应当坚持以下原则：一是全面性原则。政府依法行政评价应按照科学发展观和全面政绩观的要求，体现发展的全面性、系统性、均衡性和可持续性，通过指标的设置和考核，把各地依法行政工作引导到物质文明、政治文明和精神文明协调发展，兼顾效率与公平。二是科学性原则。即指标体系设计的科学性：指标体系科学确定考核评价对象、内容、方式和结果利用，科学合理设计指标体系，突出工作结果和依法行政水平，客观反映依法行政工作、状态、水平和社会效应，做到定性与定量相结合，且以定量为主，既有任务指标，又有状态指标，指标设计及分值设计注重导向性，突出重点工作。同时做到考核过程和结果的科学性：考核评价过程体现参与性，增加互相考核、交叉考核和社会公众评价的分量；考核评价结果体现公开性，以适当方式向全市行政机关和社会公众公开考核评价结果，增加透明度。三是权威性原则。既要有与考核评价对象的互动，又要有与其他行政机关及其工作人员的互动，还要有与社会公众的互动。保证考核评价结果的权威性。四是可操作性原则。各级指标设计突出可操作性，尤其是量化指标收集和统计的可行性。五是动态性原则。指标的设置应善于进行纵横比较。纵向比较，既要评价客观背景，也要评价发展现状，既要全面评价，也要评价发展速度，并体现阶段性，以便全面考察在过去基础上进步与发展的幅度；横向比较，应考虑不同地区客观条件的差异性对政府依法行政的影响，同时侧重评价在同等条件下与其他地区、部门相比本地区和部门位次的变化。六是突出重点，分类评价原则。政府部门性质不同，承担的责任不同，因此对其评价的重点不同。一般而言，评价的指标要少而精，才能抓住关键，便于用统一指标进行评价，避免评价结果失去可比性。但是，对于承担不同职能的行政机关应当确定不同的评价重点。
建立“法治GDP”关键在于增强领导干部的法律意识
今年3月，胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习时强调，推进依法行政，关键在领导，重点在落实。要增强领导干部依法行政的意识和能力，要善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定。这实际上是对各级领导干部提出了一个重要的要求，因为下级做得怎么样关键是看领导。我们的行政系统实行首长负责制，上级领导决定下级领导以及工作人员的工作内容和要求，所以，领导干部特别是高级领导干部有比较强的依法行政的意识，具有依法行政的能力，才能真正地推动依法行政的进程。因此，要加强普法宣传教育，组织各类学习，深入开展社会主义法治精神的教育以及各种实践活动，新闻媒体和舆论应该发挥导向作用。为了保证学习效果，还应该在政绩考核指标中增加领导干部法律学习情况这一项。领导干部不懂法，就无法胜任工作。特别是要弘扬法治精神，维护宪法法律的权威，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。因为法治就是法律之治，或者法的统治，当宪法法律在一个国家具有最高的权威和尊严的时候，社会才能形成依法办事的意识，政府才能形成依法行政的意识，这样才能形成良好的法治环境。加强法治宣传教育，树立法治的权威和尊严，是相当长一段时间内法治建设的重要任务，或许需要几代人才能完成。一个社会也应该是这样的，只有人人守法，依法办事，社会才有公平和秩序，个人的人身自由和财产权利才能得到保障。当调整各种社会关系的法律规则得到全体社会的一体遵行，法治社会才能形成。（作者为中国政法大学副校长、教授、博导，中国法学会行政法研究会副会长）
的重要任务，或许需要几代人才能完成。一个社会也应该是这样的，只有人人守法，依法办事，社会才有公平和秩序，个人的人身自由和财产权利才能得到保障。当调整各种社会关系的法律规则得到全体社会的一体遵行，法治社会才能形成。
