2023年1月浙江省人大常委会换届后，新一届省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，全面贯彻落实党的二十大报告关于“完善和加强备案审查制度”精神要求，在全国人大常委会法制工作委员会的指导和支持下，锚定先行示范目标，扛起试点责任担当，积极推进乡镇街道人大规范性文件备案审查（以下简称乡镇街道备案审查）工作、省级法规规章规范性文件数据库建设、备案审查条例示范文本起草等创新性工作，努力在奋进中国式现代化新征程上，谱写浙江省备案审查工作新篇章。
一、提高政治站位，增强行动自觉
（一）开展乡镇街道备案审查工作是贯彻落实党中央“备案审查全覆盖”要求的重要举措
2014年10月，党的十八届四中全会提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。全国人大常委会多次强调，“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。”2020年以来，浙江省人大常委会先后推动市县人大常委会将监委、“两院”规范性文件纳入备案审查范围，建立健全了覆盖省市县三级人大、政府、监委、“两院”规范性文件的备案审查工作机制。在2023年部署开展乡镇街道备案审查工作，就是要将备案审查工作进一步延伸到乡镇街道，打通备案审查工作“最后一公里”，实现省市县乡四级规范性文件备案审查全覆盖，将党中央决策部署落地落实。
（二）开展乡镇街道备案审查工作是高标准完成省级法规规章规范性文件数据库建设试点任务的客观要求
2021年6月，全国人大常委会法工委选定浙江省作为省级法规规章规范性文件数据库建设的四个试点地区之一，既是对浙江省备案审查工作的认可和信任，也是赋予浙江省的光荣使命和重大政治任务。2021年底，浙江省人大常委会如期完成数据库一期建设，完整收录了省市县三级人大、政府、监委、“两院”现行有效的规范性文件数据。2023年，浙江省人大常委会部署推进数据库二期建设，重点将现行有效的乡镇街道规范性文件收录入库。乡镇街道规范性文件备案审查与数据库二期建设是相辅相成、相互促进的两项工作，备案审查有助于提高入库规范性文件的规范性、合法性，数据库建设有助于提高备案审查的准确性、全面性。同时，这两项工作都涉及乡镇街道规范性文件清理、电子数据整理等基础性工作，同步推进有利于减轻基层工作负累。
（三）开展乡镇街道备案审查工作是夯实法治浙江建设基础的有力手段
乡镇街道工作直面一线，直接承担社区治理、乡村振兴、环境整治、宅基地审批等涉及人民群众切身利益的具体工作，越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，对人民群众切身利益的影响也越直接。从现实情况看，确实有一些乡镇街道规范性文件存在制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制，违反公平竞争原则等不适当问题，侵害了人民群众的合法权益。开展乡镇街道备案审查工作，有利于发挥乡镇街道人大（工委）的职能作用，有利于加强对乡镇街道政府规范性文件的监督，将有力促进乡镇街道提高依法行政的能力和水平，进一步夯实基层民主法治建设的基础。
二、加强组织领导，高质量统筹推进
（一）做深做实前期准备工作，打好工作基础
1．调查研究先行。浙江省部署开展乡镇街道备案审查工作，涉及全省1360多个乡镇街道，主体众多、情况复杂，前期做了较为充分的调查研究工作。一是组织开展全省乡镇街道备案审查专项调研。专项调研发现，已经有一些乡镇街道人大自发开展了备案审查工作。如2018年5月，建德市寿昌镇人大主席团对镇人民政府制定的《寿昌镇镇村投资项目管理办法（试行）》进行了主动审查，审查发现村级项目信息依申请公开的规定与法律有关主动公开的规定不一致，督促镇人民政府修改。2021年6月，温州市永嘉县枫林镇人大主席团审查发现该镇于2016年印发的《招投标管理办法》已不适应实践需要，决定宣布废止该文件。二是选取覆盖全省11个设区的市、具有不同代表性的33个乡镇街道进行抽样调查统计。统计结果显示，有20%的乡镇街道人大已经开展备案审查工作，有74%的乡镇街道人大支持开展备案审查工作，同时，有超过95%的乡镇街道人大反映存在人手短缺、能力不足等困难。三是走访省委办公厅、省政府办公厅、省司法厅。了解到自2019年开始，省委、省政府先后部署开展乡镇街道党的规范性文件和政府规范性文件合法性审核和备案审查工作，在乡镇街道开展人大备案审查工作具备必要的工作基础。综合上述情况，浙江省人大常委会研究认为在人大系统部署开展浙江省乡镇街道备案审查工作是可行的，也是必要的。
2．试点积累经验。为了充分评估全省统一部署开展乡镇街道备案审查工作可能遇到的问题与困难，浙江省人大常委会选择了温州市、湖州市先行开展乡镇街道备案审查工作试点。其中，温州市主要负责探索省人大备案审查系统乡镇街道人大工作模块的开发建设工作；湖州市主要负责探索乡镇街道备案审查工作制度化、规范化建设工作。试点期间，浙江省人大常委会多次赴两市进行调研会商，发现问题，总结经验，探讨方法与路径。在温州市、湖州市人大常委会的重视和支持下，两地试点工作都取得了预期效果，为部署开展全省乡镇街道备案审查工作提供了可复制可推广的经验与做法。
3．做好制度设计。规范性文件备案审查是严肃的宪法监督制度，必须依法进行。根据地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议，乡镇人民代表大会有权撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令。因此，开展乡镇人民代表大会规范性文件和乡镇人民政府规范性文件备案审查工作，有明确的法律依据。同时，地方组织法规定，县级人大常委会可以在街道设立工作机构，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作。浙江省人大常委会研究认为，规范性文件备案审查是县级人大常委会监督工作的重要内容，交由街道人大工委负责对街道办事处制发的规范性文件进行备案审查，有利于发挥街道人大工委的职能作用，加强对街道办事处的工作监督，符合地方组织法的规定精神，契合实践需要。但是，上述地方组织法的规定只是解决了乡镇街道人大是否有权开展备案审查的问题，对于乡镇街道人大开展备案审查的具体工作程序，法律没有规定。为此，需要根据立法法、监督法有关备案审查制度的规定精神，做好相应的制度设计。浙江省人大常委会在充分调研和反复论证基础上，研究明确：规范性文件的备案、审查以及审查意见的沟通，属于工作性质的环节，可以由乡镇人大主席团、街道人大工委来承担具体工作；撤销属于法定职权，必须由法定的主体来行使。具体来说，乡镇人大主席团审查发现规范性文件确有不适当问题但乡镇人民政府拒不改正的，应当提请乡镇人民代表大会行使撤销权；街道人大工委审查发现规范性文件确有不适当问题但街道办事处拒不改正的，街道人大工委应当向派出的县级人大常委会报告，由县级人大常委会决定是否责成同级人民政府纠正。
（二）加强组织领导，压实工作责任
在全省统一部署开展乡镇街道备案审查工作，政治性法律性强，涉及面广，影响力大。浙江省人大常委会高度重视，全过程加强组织领导。一是将推进全省乡镇街道备案审查工作列入常委会2023年度工作要点和监督工作计划。常委会主任会议直接主持领导，法制工作委员会具体负责组织实施，设区的市人大常委会、省政府办公厅、省司法厅、省大数据局等分工配合，协同推进。二是常委会主任会议研究通过《关于开展乡镇街道规范性文件备案审查工作的实施方案》。《实施方案》以办公厅文件印发，对工作的总体要求、目标任务、方法步骤等逐项作出部署，要求全省乡镇街道人大在2023年10月底前，完成现行有效的规范性文件备案审查工作。三是以常委会办公厅的名义召开全省乡镇街道规范性文件备案审查工作推进会，切实提高政治站位，压实工作责任，加强制度建设，为推进新时代备案审查工作提供浙江经验。四是市县乡三级人大第一时间部署落实。各地通过制定工作方案、召开工作会议、组织专项培训、加强工作督导等方式，扎实推进乡镇街道备案审查工作，形成省市县乡四级贯通，上下联动的工作格局。如杭州市人大重点检查行政规范性文件“零报告”的区县。宁波市人大将乡镇街道备案审查工作纳入市督考办系统“七张问题清单”，设置量化指标，进行考核评价。湖州市人大会同市委办、市府办，邀请法检、司法等实务专家成立巡回指导组，通过以督代训、个案讨论等方式开展下沉式指导。金华市人大、衢州市人大通过实地走访、网络抽查等方式进行督查。
（三）加强工作指导，保证正确的工作方向
乡镇街道备案审查工作是一项新的工作，在备案、审查、纠正等各个工作环节缺少具体的法律规定，也缺少成熟的工作经验，需要各地在工作中实践探索。为此，浙江省人大常委会高度重视工作指导，确保乡镇街道备案审查工作在法治的轨道上行稳致远。一是研究提出指导意见，在全省乡镇街道规范性文件备案审查工作推进会上作详细讲解，并在会后印发。二是加强宣讲、调研和督导。前后20余次派员赴市县进行工作宣讲、调研和督导，高频次全过程跟踪了解各地工作动态，及时研究回应工作中遇到的问题。三是印发制度示范文本。先后选择宁波市宁海县人大常委会、湖州市南浔区南浔镇人大主席团、南浔区旧馆街道人大工委，分别作为县级人大常委会、乡镇人大主席团、街道人大工委制度建设示范样本，派员指导做好相关工作制度的起草、修改和把关工作，及时印发全省，为乡镇街道备案审查工作提供制度样本。四是印发典型案例。组织编写《2023年浙江省乡镇街道规范性文件审查纠正案例选编》，重点选编不适当典型案例17件，为乡镇街道人大开展审查纠错工作提供实践样本。五是召开设区的市经验交流会。重点组织设区的市交流工作进度，总结推广好的做法与经验，研讨存在的问题和对策，推动全省工作均衡开展。
（四）加强统筹协调，分步有序推进
1．组织集中清理。2023年6月，浙江省人大常委会法制工作委员会协调省政府办公厅、省司法厅下发文件，同步部署开展乡镇人民政府、街道办事处规范性文件集中清理工作。按照“谁制定、谁负责”的原则，区分三类情况给予不同处置：一是存在合法性、适当性问题的，及时予以修改或者废止；二是符合经济社会发展需要且不存在合法性、适当性问题的，继续适用；三是不适应经济社会发展需要，或者调整对象已消失、已过适用期的，及时予以废止。
在集中清理工作中，乡镇街道共清理存量规范性文件4981件，其中乡镇人大785件，乡镇人民政府2950件，街道办事处1246件。乡镇街道共修改规范性文件112件，废止2986件，其中乡镇人大修改3件，废止340件；乡镇人民政府修改68件，废止1852件；街道办事处修改41件，废止794件。
2023年8月，集中清理工作结束后，乡镇街道共有现行有效的规范性文件1995件，其中乡镇人大445件，乡镇人民政府1098件，街道办事处452件，都按照规定要求整理形成现行有效的规范性文件文本和目录清单，同时，按照规定格式做好电子数据整理工作。
2．组织集中备案。2023年上半年至8月，完成省人大备案审查系统乡镇街道人大工作模块和省法规规章规范性文件数据库二期建设，为乡镇街道开展线上备案工作做好技术准备。截至2023年10月，全省乡镇街道通过省人大备案审查系统备案现行有效的规范性文件2113件，其中乡镇人大446件，乡镇人民政府1151件，街道办事处516件。省人大备案审查系统产生的乡镇街道规范性文件备案数据，实时归集到省法规规章规范性文件数据库展示。
3．组织集中审查。2023年8月至10月，全省乡镇街道人大积极创新审查方式，落实审查责任，高质量完成了备案规范性文件集中审查工作，共审查纠正存在违法限制宅基地申请、增设涉企保证金、违法设定行政处罚和行政许可等不适当问题的规范性文件40多件，有力地促进了乡镇街道提高依法行政水平，保护了人民群众合法权益，维护了国家法制统一。
如，杭州市富阳区《湖源乡禁渔和河道巡查员管理办法》规定，禁渔河道巡查员职责包括“及时收缴、罚没非法捕捞工具”。湖源乡人大主席团审查认为，根据行政处罚法规定，“收缴、罚没非法捕捞工具”应当由具有行政执法资格的执法人员实施。“河道巡查员”不是行政在编人员，没有行政执法资格，该规定与上位法相抵触，督促制定机关纠正。又如，湖州市德清县《新市镇户外广告和店招店牌、标识设置管理试行办法》规定，“道路挖掘施工单位须按挖掘面积缴纳每平方米不超过200元的挖掘修复保证金。”德清县人大法制和监察司法工委会同新市镇人大主席团审查认为，根据国务院《优化营商环境条例》第二十五条规定，设立涉企保证金应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准，该规定与上位法相抵触，督促制定机关纠正。再如，湖州市长兴县《吕山乡农村住房建设审批及管理办法》规定，“该村有违章建房未处理到位的不收该村建房申请。”吕山乡人大主席团审查认为，依法获取宅基地是土地管理法赋予村民的法定权利，乡镇人民政府应当依法受理审批村民的宅基地申请。该办法将有违章建房未处理的村排除在宅基地申请之外，侵犯了村民的合法权益，督促制定机关纠正。
三、主要工作成效及下一步工作打算
（一）更高水平实现备案审查全覆盖
从全国范围看，经过近年来各省人大常委会的持续发力，已经陆续将“两院”规范性文件、监委规范性文件纳入人大常委会备案审查范围，实现县级以上人大、政府、“两院”、监委规范性文件备案审查全覆盖。但是，乡镇街道一级的备案审查工作，在各省还只是呈现零星的、自发的探索，还游离在备案审查工作体系之外，离全面贯彻落实党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求还有距离。2023年，浙江省以全国人大常委会法制工作委员会交付的省级法规规章规范性文件数据库二期建设任务为契机，在全国率先部署开展乡镇街道备案审查工作。截至2023年10月，全省乡镇街道全部完成乡镇人大、乡镇人民政府、街道办事处规范性文件的备案和审查工作，共清理存量规范性文件4981件，备案现行有效规范性文件2113件，审查纠正存在不适当问题的规范性文件40件，率先实现乡镇街道备案审查工作全覆盖。从省级层面看，开展乡镇街道备案审查工作，贯通了省市县乡四级备案审查工作体系，打通了备案审查工作“最后一公里”，更高水平地实现了备案审查全覆盖。
（二）创新工作方式，破解乡镇街道人大审查力量不足、能力不足的工作难题
开展乡镇街道备案审查工作最大的现实困难，是乡镇街道人大存在人手不足、审查能力不足的“先天”缺陷。全省乡镇街道人大充分利用贴近代表、贴近群众的优势，创造性地把备案审查工作同代表工作、基层立法联系点工作、基层民主单元工作结合起来，努力通过各种渠道和形式倾听人民群众意见，充分尊重人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，不仅破解了工作难题，使备案审查工作在乡镇街道真正“立起来”，更是推动乡镇街道备案审查工作成为基层人大践行全过程人民民主的重要载体。如温岭市坞根镇将备案审查工作纳入人大代表联络站，组织辖区选民对规范性文件进行审查。温岭市新河镇组建“备案审查顾问团”，邀请相关人大代表参与备案审查工作等。市、县人大常委会也着力创新工作方式，帮助乡镇街道人大增强审查工作实效。如舟山市组织指导乡镇街道人大联合委托高校、律师事务所等第三方协助开展备案审查工作；温州市龙湾区、宁波市象山县组织辖区乡镇街道人大进行集中审查等，取得了良好的成效。
（三）注重制度建设，推动乡镇街道备案审查工作制度化、规范化
开展乡镇街道备案审查工作遇到的另一大难题，是缺少现成的程序制度规范。全省市县乡人大在省人大常委会的指导下，高度重视制度建设，及时总结提炼好的经验与做法，形成了一批制度成果。如在县级人大常委会层面，宁波市宁海县出台《宁海县人大常委会规范性文件备案审查工作办法》，温州市龙湾区出台《龙湾区街道规范性文件备案审查工作暂行办法》，将乡镇街道备案审查工作纳入县级人大常委会备案审查工作进行规范管理。在乡镇街道人大层面，温州市平阳县鳌江镇出台《鳌江镇人民代表大会规范性文件备案审查工作规定（试行）》，湖州市南浔区旧馆街道出台《关于行政规范性文件备案审查的程序规定（试行）》，构建了完整的乡镇街道规范性文件备案、审查、督促纠正、撤销的闭环制度流程。县乡人大的制度成果，不仅推动了乡镇街道备案审查工作的制度化、规范化，更为研究、复制、推广乡镇街道备案审查工作提供了制度样本，发挥重要作用。
2024年，浙江省将以全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定为指导，进一步推进乡镇街道备案审查工作走深走实。一是加强乡镇街道备案审查制度研究，以适当的方式将乡镇街道备案审查工作纳入省人大常委会今年计划制定的备案审查条例内容，实现乡镇街道备案审查工作法制化。二是推动县级人大常委会将街道备案审查工作纳入备案审查工作情况报告的内容，推动乡镇人大建立备案审查工作情况报告制度，推动乡镇街道备案审查工作常态化。三是加强对乡镇街道人大的指导培训，提升工作能力，增强工作实效，更好发挥乡镇街道备案审查工作在推进基层民主法治建设中的积极作用。
